海綿城市

　　規(guī)劃背景

　　2012年4月，在《2012低碳城市與區(qū)域發(fā)展科技論壇》中，“海綿城市”概念首次提出；2013年12月12日，習近平總書記在《中央城鎮(zhèn)化工作會議》的講話中強調：“提升城市排水系統(tǒng)時要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來，優(yōu)先考慮更多利用自然力量排水，建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。而《海綿城市建設技術指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構建(試行)》以及仇保興發(fā)表的《海綿城市(LID)的內涵、途徑與展望》則對“海綿城市”的概念給出了明確的定義，即城市能夠像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。提升城市生態(tài)系統(tǒng)功能和減少城市洪澇災害的發(fā)生[2] 。

　　國務院辦公廳出臺“關于推進海綿城市建設的指導意見”指出，采用滲、滯、蓄、凈、用、排等措施，將70%的降雨就地消納和利用。

　　試點通知

　　2014年12月31日，根據(jù)習近平總書記關于“加強海綿城市建設”的講話精神和近 期中央經(jīng)濟工作會要求，財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部決定開展中央財政支持海綿城市建設試點工作。現(xiàn)將有關事項通知如下：

　　一、中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助，一定三年，具體補助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數(shù)獎勵10%。

　　二、試點城市由省級財政、住房城鄉(xiāng)建設、水利部門聯(lián)合申報。試點城市應將城市建設成具有吸水、蓄水、凈水和釋水功能的海綿體，提高城市防洪排澇減災能力。試點城市年徑流總量目標控制率應達到住房城鄉(xiāng)建設部《海綿城市建設技術指南》要求。試點城市按三年滾動預算要求編制實施方案，實施方案編制指南另行印發(fā)。

　　三、采取競爭性評審方式選擇試點城市。財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部將對申報城市進行資格審核。對通過資格審核的城市，財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部將組織城市公開答辯，由專家進行現(xiàn)場評審，現(xiàn)場公布評審結果。

　　四、對試點工作開展績效評價。財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部定期組織績效評價，并根據(jù)績效評價結果進行獎罰。評價結果好的，按中央財政補助資金基數(shù)10%給予獎勵；評價結果差的，扣回中央財政補助資金。具體績效評價辦法另行制訂。

　　五、各地財政、住房城鄉(xiāng)建設、水利部門應高度重視此項工作，積極謀劃，組織有關城市做好實施方案編制工作，研究制定配套政策。具體申報工作另行通知。

　　指導意見

　　國務院辦公廳2015年10月印發(fā)《關于推進海綿城市建設的指導意見》，部署推進海綿城市建設工作。

　　《關于推進海綿城市建設的指導意見》指出，建設海綿城市，統(tǒng)籌發(fā)揮自然生態(tài)功能和人工干預功能，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式，有利于修復城市水生態(tài)、涵養(yǎng)水資源，增強城市防澇能力，擴大公共產(chǎn)品有效投資，提高新型城鎮(zhèn)化質量，促進人與自然和諧發(fā)展。

　　《關于推進海綿城市建設的指導意見》明確，通過海綿城市建設，最大限度地減少城市開發(fā)建設對生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達到目標要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達到目標要求。

　　《關于推進海綿城市建設的指導意見》從加強規(guī)劃引領、統(tǒng)籌有序建設、完善支持政策、抓好組織落實等四個方面，提出了十項具體措施。一是科學編制規(guī)劃。將雨水年徑流總量控制率作為城市規(guī)劃的剛性控制指標，建立區(qū)域雨水排放管理制度。二是嚴格實施規(guī)劃。將海綿城市建設要求作為城市規(guī)劃許可和項目建設的前置條件，在施工圖審查、施工許可、竣工驗收等環(huán)節(jié)嚴格把關。三是完善標準規(guī)范。抓緊修訂完善與海綿城市建設相關的標準規(guī)范。四是統(tǒng)籌推進新老城區(qū)海綿城市建設。從2015年起，城市新區(qū)要全面落實海綿城市建設要求；老城區(qū)要結合棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造、老舊小區(qū)有機更新等，以解決城市內澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，推進區(qū)域整體治理，逐步實現(xiàn)小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解。建立工程項目儲備制度，避免大拆大建。五是推進海綿型建筑和相關基礎設施建設。推廣海綿型建筑與小區(qū)、海綿型道路與廣場，推進城市排水防澇設施建設和易澇點改造，實施雨污分流，科學布局建設雨水調蓄設施。六是推進公園綠地建設和自然生態(tài)修復。推廣海綿型公園和綠地，消納自身雨水，并為蓄滯周邊區(qū)域雨水提供空間。加強對城市坑塘、河湖、濕地等水體的保護與生態(tài)修復。七是創(chuàng)新建設運營機制。鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理，鼓勵技術企業(yè)與金融資本結合，采用總承包方式承接相關建設項目，發(fā)揮整體效益。八是加大政府投入。中央財政要積極引導海綿城市建設，地方各級人民政府要進一步加大資金投入。九是完善融資支持。鼓勵相關金融機構加大信貸支持力度，將海綿城市建設項目列入專項建設基金支持范圍，支持符合條件的企業(yè)發(fā)行債券等。十是抓好組織落實。城市人民政府是海綿城市建設的責任主體，住房城鄉(xiāng)建設部會同發(fā)展改革委、財政部、水利部等部門指導督促各地做好海綿城市建設相關工作。

　　遵循原則

　　海綿城市建設應遵循生態(tài)優(yōu)先等原則，將自然途徑與人工措施相結合，在確保城市排水防澇安全的前提下，最大限度地實現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化，促進雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護。建設“海綿城市”并不是推倒重來，取代傳統(tǒng)的排水系統(tǒng)，而是對傳統(tǒng)排水系統(tǒng)的一種“減負”和補充，最大程度地發(fā)揮城市本身的作用。在海綿城市建設過程中，應統(tǒng)籌自然降水、地表水和地下水的系統(tǒng)性，協(xié)調給水、排水等水循環(huán)利用各環(huán)節(jié)，并考慮其復雜性和長期性。

　　作為城市發(fā)展理念和建設方式轉型的重要標志，我國海綿城市建設“時間表”已經(jīng)明確且“只能往前，不可能往后”。全國已有130多個城市制定了海綿城市建設方案。

　　確定的目標核心是通過海綿城市建設，使80%的降雨就地消納和利用。圍繞這一目標確定的時間表是到2020年，20%的城市建成區(qū)達到這個要求。如果一個城市建成區(qū)有100平方公里的話，至少有20平方公里在2020年要達到這個要求。到2030年，80%的城市建成區(qū)要達到這個要求。[6]

　　設計理念

　　建設海綿城市，首先要扭轉觀念。傳統(tǒng)城市建設模式，處處是硬化路面。每逢大雨，主要依靠管渠、泵站等“灰色”設施來排水，以“快速排除”和“末端集中”控制為主要規(guī)劃設計理念，往往造成逢雨必澇，旱澇急轉。根據(jù)《海綿城市建設技術指南》，城市建設將強調優(yōu)先利用植草溝、雨水花園、下沉式綠地等“綠色”措施來組織排水，以“慢排緩釋”和“源頭分散”控制為主要規(guī)劃設計理念。

　　配套設施

　　建海綿城市就要有“海綿體”。城市“海綿體”既包括河、湖、池塘等水系，也包括綠地、花園、可滲透路面這樣的城市配套設施。雨水通過這些“海綿體”下滲、滯蓄、凈化、回用，最后剩余部分徑流通過管網(wǎng)、泵站外排，從而可有效提高城市排水系統(tǒng)的標準，緩減城市內澇的壓力。

　　主要條件

　　建設海綿城市，關鍵在于不斷提高“海綿體”的規(guī)模和質量。過去，城市建設追求用地一馬平川，往往會填湖平壑。根據(jù)《海綿城市建設技術指南》，各地應最大限度地保護原有的河湖、濕地、坑塘、溝渠等“海綿體”不受開發(fā)活動的影響；受到破壞的“海綿體”也應通過綜合運用物理、生物和生態(tài)等手段逐步修復，并維持一定比例的生態(tài)空間。

　　有條件的還應新建一定規(guī)模的“海綿體”。根據(jù)《海綿城市建設技術指南》，海綿城市建設要以城市建筑、小區(qū)、道路、綠地與廣場等建設為載體。比如讓城市屋頂“綠”起來，“綠色”屋頂在滯留雨水的同時還起到節(jié)能減排、緩解熱島效應的功效。道路、廣場可以采用透水鋪裝，特別是城市中的綠地應充分“沉下去”。

　　試點城市

　　廣東省深圳市光明新區(qū)正在積極申報全國首批海綿城市試點。這是光明新區(qū)在先后榮膺國家低影響開發(fā)雨水綜合利用示范區(qū)、國家級綠色生態(tài)示范城區(qū)之后，向國家級新型綠色生態(tài)建設試點發(fā)起了又一次沖刺。

　　包括南寧、濟南在內的16個城市將獲得中央財政補貼10多億元，用于海綿城市建設。這一補貼源于2014年12月31日財政部發(fā)布的《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》一文。

　　2015年3月4日，3部委確定22個城市參與國家海綿城市建設試點城市競爭性評審答辯，最后有16個獲得海綿城市的資格。

　　2015年4月2日晚間，根據(jù)財政部網(wǎng)站消息，海綿城市建設試點城市名單正式公布。根據(jù)競爭性評審得分，排名在前16位的城市分別是（按行政區(qū)劃序列排列）：遷安、白城、鎮(zhèn)江、嘉興、池州、廈門、萍鄉(xiāng)、濟南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)。

　　日前，財政部、住建部、水利部三部委共同組成評審專家組，在中國城市規(guī)劃設計研究院召開《2016年海綿城市試點競爭性評審》會議。珠海在當場公布的評選結果排序中位列第二，成功入選第二批全國海綿城市建設試點城市。

　　據(jù)悉，此次海綿城市試點競爭性評審共有17個城市參加，評審專家組由國家財政部、住建部、水利部三部委共同組成，通過現(xiàn)場答辯，專家現(xiàn)場打分，現(xiàn)場公布成績，結果排序如下：福州、珠海、寧波、玉溪、大連、深圳、上海、慶陽、西寧、三亞、青島、固原、天津、北京、盤錦、呼和浩特、運城。分數(shù)前14名的城市入選試點城市。

　　2016年4月27日，根據(jù)財政部網(wǎng)站消息，財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部日前公示2016年中央財政支持海綿城市建設試點城市名單，根據(jù)競爭性評審得分，排名在前14位的城市進入2016年中央財政支持海綿城市建設試點范圍，名單如下(按行政區(qū)劃序列排列)：北京市、天津市、大連市、上海市、寧波市、福州市、青島市、珠海市、深圳市、三亞市、玉溪市、慶陽市、西寧市和固原市。

　　2016年，河南省住建廳、省財政廳、省水利廳聯(lián)合組織了省海綿城市建設省級試點競爭性評審工作。按照評審得分，鄭州、洛陽、平頂山、安陽、焦作、濮陽、許昌和商丘進入試點名單范疇。

　　國外應用

　　城市不同，特點和優(yōu)勢也不盡相同。因此打造“海綿城市”不能生硬照搬他人的經(jīng)驗做法，而應在科學的規(guī)劃下，因地制宜采取符合自身特點的措施，才能真正發(fā)揮出海綿作用，從而改善城市的生態(tài)環(huán)境，提高民眾的生活質量。

　　德國

　　高效集水 平衡生態(tài)

　　得益于發(fā)達的地下管網(wǎng)系統(tǒng)、先進的雨水綜合利用技術和規(guī)劃合理的城市綠地建設，德國“海綿城市”建設頗有成效。

　　德國城市地下管網(wǎng)的發(fā)達程度與排污能力處于世界領先地位。德國城市都擁有現(xiàn)代化的排水設施，不僅能夠高效排水排污，還能起到平衡城市生態(tài)系統(tǒng)的功能。以德國首都柏林為例，其地下水道長度總計約9646公里，其中一些有近140年歷史。分布在柏林市中心的管道多為混合管道系統(tǒng)，可以同時處理污水和雨水。其好處在于可以節(jié)省地下空間，不妨礙市內地鐵及其他地下管線的運行。而在郊區(qū)，主要采用分離管道系統(tǒng)，即污水和雨水分別在不同管道中進行處理。這樣做的好處是可以提高水處理的針對性，提高效率。

　　瑞士

　　雨水工程 民眾參與

　　20世紀末開始，瑞士在全國大力推行“雨水工程”。這是一個花費小、成效高、實用性強的雨水利用計劃。通常來說，城市中的建筑物都建有從房頂連接地下的雨水管道，雨水經(jīng)過管道直通地下水道，然后排入江河湖泊。瑞士則以一家一戶為單位，在原有的房屋上動了一點兒“小手術”：在墻上打個小洞，用水管將雨水引入室內的儲水池，然后再用小水泵將收集到的雨水送往房屋各處。瑞士以“花園之國”著稱，風沙不多，冒煙的工業(yè)幾乎沒有，因此雨水比較干凈。各家在使用時，靠小水泵將沉淀過濾后的雨水打上來，用以沖洗廁所、擦洗地板、澆花，甚至還可用來洗滌衣物、清洗蔬菜水果等。

　　如今在瑞士，許多建筑物和住宅外部都裝有專用雨水流通管道，內部建有蓄水池，雨水經(jīng)過處理后使用。一般用戶除飲用之外的其他生活用水，用這個雨水利用系統(tǒng)基本可以解決。瑞士政府還采用稅收減免和補助津貼等政策鼓勵民眾建設這種節(jié)能型房屋，從而使雨水得到循環(huán)利用，節(jié)省了不少水資源。

　　在瑞士的城市建設中，最良好的基礎設施是完善的、遍及全城的城市給排水管道和生活污水處理廠。早在17世紀，瑞士就已經(jīng)出現(xiàn)了結構簡單、暴露在道路表面的排水管道，迄今在日內瓦老城仍然能看到這些古老的排水道。從1860年開始，下水道已經(jīng)被看做是公共系統(tǒng)重要的組成部分，瑞士的城市建設者開始按照當時的需要建造地下排水系統(tǒng)。瑞士今天的地下排水系統(tǒng)則主要修建于二戰(zhàn)后。當時，瑞士出現(xiàn)了大規(guī)模的城市化發(fā)展，誕生了很多衛(wèi)星城市。在這一時期，瑞士制定了水使用和水處理法律，并開始落實下水管道系統(tǒng)建設規(guī)劃。

　　新加坡

　　疏導有方 標準嚴格

　　新加坡作為一個雨量充沛的熱帶島國，其最高年降雨量在近30年間呈持續(xù)上升趨勢，卻鮮有城市內澇的情況發(fā)生。記者初到獅城時正逢雨季，每天都有數(shù)場“說來就來”的瓢潑大雨，但城市內均未出現(xiàn)明顯的積水和內澇。這一切要歸功于設計科學、分布合理的雨水收集和城市排水系統(tǒng)。首先，預先規(guī)劃城市排水系統(tǒng)。其次，加強雨水疏導，建立大型蓄水池。第三，建立嚴格的地面建筑排水標準。

　　美國

　　強化設計 加快改建

　　美國大多數(shù)城市秉承傳統(tǒng)的水利設施設計理念：在郊外儲存雨水，利用水渠送到市區(qū)，污水通過地下溝渠排走。這種理念按照西方的說法始于古羅馬時代，現(xiàn)在仍然大行其道。即使在非常缺水的加利福尼亞州，也是因循這一并不適合當?shù)厣鷳B(tài)的城市水利與用水模式。

　　多年以來，洛杉磯的雨水一直是流入河道，后流向大海。在上個世紀40年代，洛杉磯河被改造成一個水泥砌就的溝槽，在雨季承擔泄洪任務。它實際上已經(jīng)徒有其名，不能算作一條河流，就像一個長達51英里的浴缸，橫臥在城市與大海之間。在沒有被改造成泄洪水道之前，它經(jīng)常泛濫，淹沒沿岸城鎮(zhèn)。在這條河流砌上水泥之后，洪水的威脅沒有了，沿岸也被城市所占領。如今，情況發(fā)生很大變化，人們不再擔心雨水泛濫成災，而是糾結于雨水總是白白地流走。[11]