ppp模式

　　公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經(jīng)營的特點受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體（企業(yè)），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。PPP模式比較適用于公益性較強的廢棄物處理或其中的某一環(huán)節(jié)，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環(huán)節(jié)。這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問題。

1、定義

　　PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。

　　隨著項目融資的發(fā)展，有一個詞PPP(Public-PrivatePartnership，公私合伙或合營，又稱公私協(xié)力)開始出現(xiàn)并越來越流行，特別是在歐洲。該詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎(chǔ)設施并向公眾提供公共服務。本文擬對PPP的各種定義作一個綜述，并論述它的理論基礎(chǔ)。

　　廣義定義

　　PPP是英文“Public-PrivatePartnerships”的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”，簡言之指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務的一種方式。雖然私人部門參與提供公共產(chǎn)品或服務已有很長歷史，但PPP術(shù)語的出現(xiàn)不過是近十年的事情，在此之前人們廣為使用的術(shù)語是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之意識形態(tài)的不同，要想使世界各國對PPP的確切內(nèi)涵達成共識是非常困難的。德國學者NorbertPortz甚至認為“試圖去總結(jié)PPP是什么或者應該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定”。

　　狹義定義

　　從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調(diào)合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值(ValueForMoney)原則。

2、分類及分類方法

　　由于世界各國意識形態(tài)不同，且處于PPP發(fā)展的不同階段，導致各國使用的術(shù)語不盡相同，或者對于同一個術(shù)語的理解不盡一致，這就給PPP的分類帶來很大麻煩。從筆者查閱的資料來看，各國或國際組織對PPP的分類有十幾種之多。

　　PPP的各種模式及其含義

　　廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類，其中：

　　外包類

　　PPP項目一般是由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負責工程建設，或者受政府之托代為管理維護設施或提供部分公共服務，并通過政府付費實現(xiàn)收益。在外包類PPP項目中，私人部門承擔的風險相對較小。

　　特許經(jīng)營類

　　項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。根據(jù)項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費或給予一定的補償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機制，特許經(jīng)營類項目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個項目的建設和經(jīng)營成本，同時還能提高公共服務的質(zhì)量。項目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。

　　私有化類

　　PPP項目則需要私人部門負責項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP項目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項目中承擔的風險最大。

3、運營方式

　　在發(fā)達國家，PPP的應用范圍很廣泛，既可以用于基礎(chǔ)設施的投資建設(如水廠、電廠)，也可以用于很多非盈利設施的建設(如監(jiān)獄、學校等)。北京正在準備通過法人招標方式建設六個奧運場館，我們認為PPP是一種極好的方式。奧運場館很難靠自身平衡資金，需要政府以適當?shù)姆绞竭M行投入，以使項目可以商業(yè)運作。同樣，北京正準備大規(guī)模建設城市鐵路，PPP同樣是最有效的方式。

4、主要優(yōu)點

　　在于將市場機制引進了基礎(chǔ)設施的投融資。不是所有城市基礎(chǔ)設施項目都是可以商業(yè)化的，應該說大多數(shù)基礎(chǔ)設施是不能商業(yè)化的。政府不能認為，通過市場機制運作基礎(chǔ)設施項目等于政府全部退出投資領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設施市場化過程中，政府將不得不繼續(xù)向基礎(chǔ)設施投入一定的資金。對政府來說，在PPP項目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值是政府采用PPP方式的收益。

　　1）消除費用的超支。公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程，保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟上的可行性，縮短前期工作周期，使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經(jīng)完成并得到政府批準使用后，私營部門才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成價，能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節(jié)約17%的費用，并且建設工期都能按時完成。（2）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設施公共服務的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。

　　（3）促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革。同時，私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗。

　?。?）政府部門和民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構(gòu)和民營機構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務。

　　（5）使項目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標起關(guān)鍵作用。

　?。?）風險分配合理。與BOT等模式不同，PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風險分配，同時由于政府分擔一部分風險，使風險分配更合理，減少了承建商與投資商風險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權(quán)。

　?。?）應用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設施項目組織機構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機場、醫(yī)院、學校等。

5、缺點

　　管理學家PeterF.Drucker曾經(jīng)指出：“政府必須面對一個事實：政府的確不能做、也不擅長社會或社區(qū)工作。”進入知識經(jīng)濟時代，資源的汲取與分配應該以高效率的方式進行。政府負責政策制定與規(guī)劃，而將政策執(zhí)行落實于民間社區(qū)或私營部門，這樣不僅可以減輕政府長久以來的財政負擔，又可將社區(qū)及民眾力量引入公共服務的進程當中，以強化公民意識與社會認同感，同時提高了資源使用效能和建設、運營效率。因此，在現(xiàn)代化社會的發(fā)展進程中，PPP的研究具有現(xiàn)實積極的意義。

6、必要條件

　　政府支持

　　政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任--為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設施和服務--卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風險等。

　　健全法律

　　健全的法律法規(guī)制度。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證。

　　專業(yè)人才

　　專業(yè)化機構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術(shù)指導和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務。

7、發(fā)展方式

　　PPP模式的典型結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司)由特殊目的公司負責籌資、建設及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進行擔保的協(xié)議，而是一個向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設施加快建設及有效運營。

8、現(xiàn)實應用

　　PPP模式在各種工程廣泛應用PPP模式已經(jīng)得到了普遍的應用。1992年英國最早應用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17%的資金。80%的工程項目按規(guī)定工期完成，常規(guī)招標項目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時，80%的工程耗資均在預算之內(nèi)，一般傳統(tǒng)招標方式只能達到25%；20%超過預算的是因為政府提出調(diào)整工程方案。按照英國的經(jīng)驗，適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育（學校）、公共不動產(chǎn)管理。智利是國家為平衡基礎(chǔ)設施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下于1994年引進PPP模式的。結(jié)果是提高了基礎(chǔ)設施現(xiàn)代化程度，并獲得充足資金投資到社會發(fā)展計劃。已完成36個項目，投資額60億美元。其中，24個交通領(lǐng)域工程、9個機場、2個監(jiān)獄、1個水庫。年投資規(guī)模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應用在公路網(wǎng)的建設上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫(yī)院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法對國家管理部門執(zhí)行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規(guī)定。據(jù)巴西計劃部稱，已經(jīng)列入2004年－2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。

　　促進中國基礎(chǔ)設施建設項目的民營化。在中國基礎(chǔ)設施建設領(lǐng)域引入PPP模式，具有極其重要的現(xiàn)實價值。中國政府也開始認識到這些重要價值，并為PPP模式在中國的發(fā)展提供了一定的國家政策層面的支持和法律法規(guī)層面的支持。

9、主要內(nèi)涵

　　第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

　　第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風險，而且能將民營企業(yè)在投資建設中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目中來，還能有效地實現(xiàn)對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。

　　第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎(chǔ)設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

　　第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高城市軌道交通服務質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業(yè)負責項目融資，有可能增加項目的資本金數(shù)量，進而降低較高的資產(chǎn)負債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。

10、目標運作

　　PPP模式的目標有兩種，一是低層次目標，指特定項目的短期目標；二是高層次目標。

　　PPP模式的組織形式非常復雜，既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。PPP模式的機構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是項目所在國的政府，是引入私人部門參與基礎(chǔ)設施建設項目的有關(guān)政策的制定者。

　　項目所在國政府對基礎(chǔ)設施建設項目有一個完整的政策框架、目標和實施策略，對項目的建設和運營過程的參與各方進行指導和約束。金字塔中部是項目所在國政府有關(guān)機構(gòu)，負責對政府政策指導方針進行解釋和運用，形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者，通過與項目所在國政府的有關(guān)部門簽署一個長期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機構(gòu)的目標、項目所在國政府的政策目標和項目所在國政府有關(guān)機構(gòu)的具體目標之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項目進行中達到預定的目標。這種模式的一個最顯著的特點就是項目所在國政府或者所屬機構(gòu)與項目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項目建設中發(fā)揮的作用。PPP模式是一個完整的項目融資概念，但并不是對項目融資的徹底更改，而是對項目生命周過程中的組織機構(gòu)設置提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式，參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結(jié)果。參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益，但總收益卻是最大的，實現(xiàn)了“帕雷托”效應，即社會效益最大化，這顯然更符合公共基礎(chǔ)設施建設的宗旨！

　　為什么PPP融資中的投資者愿意提供從屬性債務或者準股本資金呢？

　　與股本資金相比，準股本資金具有下列特點：

　　第一，在PPP融資安排中，對于項目公司的紅利分配通常存在嚴格的限制，但是可以通過談判，減少對準股本在這個方面的限制，尤其是對債務利息支付的限制。

　　第二，準股本資金為投資者設計項目的法律結(jié)構(gòu)提供了較大的靈活性：首先，作為債務，利息的支付可以抵稅；其次，準股本資金的償還可以不用考慮項目的稅務結(jié)構(gòu)，而股本資金償還則會受到項目投資結(jié)構(gòu)和稅務結(jié)構(gòu)的種種限制，其法律程序非常復雜。